扬起法治之帆 助力涑水治理
——《运城市涑水河流域生态修复与保护条例》立法纪实
2018年8月29日，运城市第四届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《运城市涑水河流域生态修复与保护条例》；2018年11月30日，山西省第十三届人民代表大会常务委员会第七次会议批准《运城市涑水河流域生态修复与保护条例》。《条例》自立项到批准，历时一年多，凝结了参与各方的智慧和汗水，这是我市推进法治运城建设的重要体现，更是建设大运城的重要举措。
今年2月1日，《运城市涑水河流域生态修复与保护条例》将全面施行。由此，我市全面推进生态文明建设翻开了新篇章。
治理涑水河亟须立法保护
涑水河是运城的“母亲河”，为黄河一级支流，发源于绛县陈村峪，流经绛县、闻喜、夏县、盐湖、临猗、永济6个县（市、区），入伍姓湖后于永济市韩阳镇长旺村附近注入黄河。干流全长200.55公里（其中，绛县40公里、闻喜32公里、夏县15公里、盐湖22.5公里、临猗36公里、永济55.05公里），流经185个村庄（其中，绛县32个、闻喜37个、夏县14个、盐湖23个、临猗37个、永济42个），流域面积5774平方公里，占到全市国土面积的41%。
多年来，受自然条件、管理体制以及经济发展等诸多因素影响，涑水河流域在建设和管理方面存在的问题不少，其中有些问题还是综合性、体制性和跨区域的问题。
2017年，新一届市委站在全局的高度，提出了建设“一区五带”的战略部署，涑水河流域作为一条重要的经济带，是我市重要的生态功能区、人口密集区、粮棉主产区、经济发达区，围绕涑水河经济带建设，流域内产业发展规划、生态修复保护、河道岸线利用、污水收集处理等等，都需要通过出台地方性法规予以规范。
市四届人大常委会高度重视涑水河流域的生态修复和保护工作，先后3次组织人大代表视察调研涑水河治理工程建设和管理现状，调研行程超过500公里，还就如何解决流域内存在的诸多问题开展了专题立法调研。调研发现，虽然我市近年来持续开展了流域环境综合整治，在河道整治、污染治理等方面取得了一定成效，但流域生态环境仍未得到根本性好转，生态修复工作面临着严峻的形势。一是河道断流，生态环境恶化；二是河道岸域遭受侵占，河道功能萎缩；三是污染严重，水质改善形势不容乐观；四是管理体制不顺，投入机制不完善，权责不明。
市人大将调研情报向市委进行了报告，经市委同意，根据市四届人大常委会立法规划，将《条例》列入了2018年立法计划。市人大常委会副主任杜自立介绍说：“制定涑水河流域生态修复与保护条例就是要在立法的层面上，以地方性法规的规范性、强制性和可操作性来推动这些问题从根本上得以解决。”
发挥主导作用 确保立法质量
针对问题立法，立法解决问题，是立法的价值导向。
市人大常委会充分发挥立法主导作用，根据立法计划实施要求，《条例（草案）》由市水务局起草，市人民政府办公厅法制机构认真审核，经2018年4月27日市人民政府第34次常务会议研究通过并报市人大常委会审议。
2018年5月11日，市四届人大常委会第十九次会议对市人民政府提请审议的《条例（草案）》进行了初次审议，听取了市人民政府副市长卫再学所作的关于草案的起草说明和市人大常委会农工委主任杨生荣所作的关于草案研究意见的报告。
会后，市人大常委会根据立法调研和座谈论证情况，以及市人大常委会组成人员的审议意见、常委会农工委提出的研究意见的报告、省人大常委会的指导意见和在《运城日报》公开征求到的意见和建议，对草案做了多次修改完善，形成了草案修改稿。
2018年8月6日，市人大法制委召开全体会议，对草案修改稿进行了统一审议。原草案共6章48条，修改后的草案为6章39条，较原草案拆分条款3条为6条，合并2条为1条，增加5条，删减16条，修改700余处。
修改内容主要包括：一是对法规名称进行了规范和完善。二是对法规的适用范围进行了修改。三是明确了涑水河市、县（市、区）两级管理体制。四是明确了规划的指导作用。五是对治污设施建设等内容进行了细化。六是明确了治污“双控制”管理措施。七是增加了控制农膜污染控制内容。八是增加了流域内禁止、限制产业发展目录。
市人大常委会法工委主任王群狮介绍说，在修改过程中，市人大常委会始终坚持“不抵触、可操作、有特色”的地方立法原则，遵循立法规律和客观规律，广泛听取各方面的意见，结合工作实际，坚持问题导向，注重解决涑水河流域生态环境存在的突出问题。同时，还建立健全生态修复和保护的长效机制，明确了各职能部门的工作职责，进一步提高了《条例》的针对性和可操作性。
一次次修改，一遍遍审议。《条例》不断修改完善的过程，正是科学立法、民主立法、依法立法的生动实践。
《条例》内容彰显地方特色
“有特色”是地方立法的价值所在、活力所在，也是衡量地方立法质量的重要标准。
2018年12月12日，市人大常委会秘书长、新闻发言人赵振国在新闻发布会上，就《条例》的主要内容和具有地方特色的条文向记者进行了深入解读。
《条例》分为总则、生态修复、生态保护、监督检查、法律责任和附则，共6章39条。
考虑到我市正在对涑水河实施跨流域调水工程，《条例》对涑水河流域的法律概念进行了扩展。第二条规定“本条例所称涑水河流域，是指涑水河干流及其支流汇水面积内的水域和陆域以及跨流域向涑水河补水的水源和输水工程沿线管理范围”。
明确规定了市县乡三级政府及有关行政主管部门的职责。《条例》第六条对市人民政府和流域内县（市、区）人民政府以及有关部门对流域生态修复和保护的责任作了明确规定。《条例》第七条规定“市、县（市、区）、乡（镇）人民政府应当分级分段设立河长，负责组织领导本行政区域内涑水河及其支流的水资源保护、河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复和执法监管等工作”。
明确规定了水资源的优化配置政策。为使市内已建成地表水工程充分发挥效益，限制地下水开采，《条例》第十二条规定“优先利用地表水，增加使用再生水，合理利用外调水，有效涵养地下水，推进河湖水系连通，实现多源互补，恢复流域生态功能”。第十四条规定“涑水河流域内严格限制地下水开采，实行水量、水位双控管理”。第十五条强调了建设节水型社会内容。
强化了流域水污染治理措施。《条例》第十七条规定了城镇、农村生活污水处理项目部门监管达标职责；第二十六条规定了实行水污染物排放总量和排放浓度双控制管理；第二十七条对企业排污行为进行了限制性规定；第二十八条对防止农业面源污染、第二十九条对防止养殖污染作出了规定。
明确了建立生态环境损害补偿机制。为使受损的生态环境得到有效修复，《条例》第二十五条规定“建立涑水河流域内的林地、草地、湿地、湖泊、水流、耕地等区域的生态保护补偿与生态环境损害赔偿机制”。
明确了违反《条例》规定的法律责任。《条例》第三十三条至三十八条对围垦占用河道、围垦填埋湿地、未编制水土保持方案和超过污染物排放标准、超过污染物排放总量等，明确了具体处罚措施。
《条例》紧密结合我市实际，全面系统地规范了涑水河流域的生态修复和保护工作，建立健全了理顺河道建设、管理体制，为实现规划、建设、保护、开发、管理、监督“六位一体”长效机制建设，提供了坚强的法治保障。
以良法促善治，将制度优势转化为治理效能。随着我市不断深入推进生态文明建设，相信在不远的将来，河水清澈、芦苇摇曳、鱼虾畅游的涑水河将再次出现在全市人民的眼前。
