新住房供给制度正在形成 房地产下一个20年往哪去？

中国住房市场发展的下一步往哪里去？

要想回答这个问题，先得理顺我国当前房地产市场发展的不足之处，因为这是未来政策的发力点。就笔者看来，其中一个突出的矛盾就是“新城市人”的基本保障性住房需求尚未得到满足。过去20多年，中国的房地产市场化改革把蛋糕做大了，但分配的问题却日益显现。决策者在2007年出台“国发24号文”，强调城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径，而且也是将城镇化继续向前推进的一个重要工具。自2007年以来，新的住房供给制度逐步形成，十九大报告做了总结，那就是：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”

新住房供给制度正在形成

自1998年福利房改革以来，房地产市场成为释放中国市场化改革红利的重要组成部分。它带动了整个建筑业产业链的发展，其中就包括建材、钢铁、水泥等，商业类地产的开发也带动了居民消费。除此之外，房地产市场与土地财政紧密相连。1994年分税制改革以后，地方政府财权上收但事权扩大，形成了地方竞争的格局，但财权与事权不匹配掣肘了地方政府的政策执行。到1998年，土地市场伴随着房地产的繁荣而发展，为地方政府竞争提供了资金。以土地财政为主要依托的地方政府竞争成为解释“中国奇迹”的主要逻辑之一。

但这20年的发展，也造成了极大的不平衡。这种不平衡已经成为阻碍一线城市健康发展的一个障碍。所以，十九大报告中再次强调“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”。对于如何让居者有其屋，报告中明确指出：加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。

“多主体供给”讲的是供给主体的多样性，既要发挥房地产企业的积极性，发挥市场配置资源的决定性作用，又要发挥政府在保障性安居工程中的主导作用，以弥补市场调节的失灵；“多渠道保障”说的是住房种类的多样性，既要有市场供给的一般商品类住房，也要有政府建设的多层次的公共住房体系；“租购并举”是一种机制设计，是对过去那种“重购轻租”发展模式的转变。

过去20年，房屋买卖市场较为火爆，但租房市场发展较不健全，并没有形成规范化的市场格局。房屋租赁市场成了住房市场中的短板，在供给侧结构性改革中“补短板”的要求下，未来一段时间，住房租赁市场相对而言有着更为广阔的空间。

那么，政府在未来的住房市场中将扮演何种角色？“多主体供给”，是否有不同主体各司其职的制度安排，例如商业住房交给市场，公共住房交给政府？这种简单的二分法只能给出一个大致的框架，具体落地还需要政府与市场之间的磨合。在此我们可以考察新加坡的公共住房体系。

新加坡模式

新加坡是以市场需求为导向、多层次公共住房供给体系的范本。

新加坡组屋的多层次性主要体现在其规格的设计上，从一居室到五居室不等，小至20、30平方米，大至150平方米，形成了“建屋局组屋-私人组屋-执行共管公寓”结构。新加坡自1965年独立之初就已将“居者有其屋”计划纳入国家议程。1960年，新加坡的公共住宅占比为9%，但到1995年，公屋存量占比已达88%，至今已超过90%。新加坡的住房拥有率也高达90%以上，可以说是真正实现了住有所居的承诺。

新加坡是世界上最典型的以公共住宅为主体的国家，中央集权的政府发挥了重要角色，从国有土地转让、房屋规划与建设等，都由政府下属的建屋发展局统一负责。

新加坡政府在住房供给过程中特别注重“公平”，在预售组屋配额的划分上会将60%的配额划分给首次申请者，还有15%的比例照顾特定的申请者（如子女较多的家庭）。居民随着年龄和收入的变化，可以自由“升级”，换更大的组屋或私人住宅。

在不改变住房的公共产品属性的情况下，新加坡于1995年首次以公开招标的形式向私人开发商出售土地，由开发商负责设计与建造，这被称为“执行共管公寓”。另一种是与公共组屋相对的“私人组屋”，它仍然属于公共组屋项目的范畴，但由私人“设计、兴建和销售”。“执行共管公寓-私人组屋”计划主要针对高收入群体，目的是为他们提供更优质的房源和精细的设计。

可以看出，执行共管公寓和私人组屋是以公私合作的方式供应的，但新加坡的公私合营模式还体现在价格机制的设计上。公共组屋分为一级与二级市场，一级市场由政府定价，二级市场由供求决定价格。一级市场上，新加坡政府长期以来对预购组屋采用成本加成定价的方法，现在是以建设成本与居民的收入水平两项为参考依据。公共组屋在满5年后可在二级市场出售，售价由买卖双方参考市价协议确定。

住房市场的“价格双轨制”，新加坡并不是特例，中国香港也是这样。自我国“租购同权”政策推出以来，各地方政府均在探索当地新的住房供应机制。如在郑州，2017年第一批公租房已经挑选完毕，面积40至60平方米不等，5年后可以较优惠的价格买断，成为商品房并可以在市场上交易。这也是一种比较典型的“租购并举”的制度安排。这对我国房价较高的一线城市缓解低收入者或应届毕业生的住房需求，有着较好的借鉴意义。

公租房提供了稳定的房源，同时可以缓解租房者的压力，因为租金相对较低。租转售还可以盘活资金，为政府提供更多的公租房融资。

政府应有所作为

新加坡“居者有其屋”的目标得以实现，是政府与市场紧密协调、货币政策与财政政策双管齐下、以市场需求为导向的合力的结果。中国过去20年房地产市场的发展，是以市场供给为主的体系，并且政府对“土地财政”的依赖与市场形成了一个相互强化的正反馈循环。所以，房子在“资产荒”的金融市场上成了一个实实在在的投资品。

“房子是用来住的、不是用来炒的”是对初心的回归，这就要求将房子从投资品变成基本“消费品”和准公共品。为此，政府的角色也不能仅仅是建设保障房，市场层面也需进一步遏制投机行为。因为房价涨得越高，价格较低的公共房的需求也会越高。这样中间阶层就会出现一种尴尬的局面，他们不满足申请保障房的资格，同时又难以承受一线城市的高房价，那么这一部分人就有可能会选择离开城市。

  至今，我国已经搭建起一套完整的保障房体系，分租房与售房两种类型，前者有廉租房和公租房，后者有经济适用房、限价房和棚改房。经济适用房、廉租房和棚改房在上世纪末就已存在，限价房和公租房出现相对较晚，公租房首先于2009年在深圳等南部城市试点，之后才推广至全国，限价房直到2010年才出现在“国办发〔2010〕4号文”中。自去年10月以来，各地密集出台号称史上最严格的限购政策，至今一年过去了，可以说房价上涨的势头得到了基本遏制。但这只是第一步，住有所居才是终极目标，为此，下一个阶段住房政策的重点就应是让有“城市梦”的新城市人有个安家之所。